李憲法：正確認(rèn)識(shí)藥品招標(biāo)的政策目標(biāo)

　  政策目標(biāo)是公共政策的核心問題。明確政策目標(biāo)對(duì)于公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估具有重大意義。藥品集中招標(biāo)采購(gòu)的政策目標(biāo)，是指政府通過實(shí)施藥品集中招標(biāo)采購(gòu)政策所要達(dá)到的目的和效果。

　　2000年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導(dǎo)意見》提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的目標(biāo)是：建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制，促進(jìn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥行業(yè)健康發(fā)展，讓群眾享有價(jià)格合理、質(zhì)量?jī)?yōu)良的醫(yī)療服務(wù)，提高人民的健康水平。藥品集中招標(biāo)采購(gòu)作為推進(jìn)藥品流通體制改革，整頓藥品流通秩序的政策措施，明確提出藥品集中招標(biāo)采購(gòu)是要“規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)藥行為”。

　　當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)為什么要搞藥品集中招標(biāo)采購(gòu)明確指出，一是我國(guó)藥品流通秩序長(zhǎng)期混亂，不正之風(fēng)猖獗，藥品價(jià)格虛高，在藥品流通領(lǐng)域形成了灰色利益團(tuán)體，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益，所以需要在藥品流通領(lǐng)域進(jìn)行一場(chǎng)斗爭(zhēng)。這場(chǎng)斗爭(zhēng)的手段就是“招標(biāo)采購(gòu)，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系”。二是通過藥品集中招標(biāo)采購(gòu)改變藥品流通方式。讓“衛(wèi)生部門統(tǒng)一組織，醫(yī)院通過網(wǎng)上從廠家直接采購(gòu)藥品，不要中間環(huán)節(jié)”，“端掉不法藥販的飯碗，讓非法活動(dòng)搞不了”。三是要“打破壟斷，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。通過藥品集中招標(biāo)采購(gòu)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“促使藥廠之間競(jìng)爭(zhēng)”，讓藥價(jià)“大大下降”。這段講話是即席說出的，但寓意深刻，十分精彩。說明在三項(xiàng)改革的政策設(shè)計(jì)階段，中央領(lǐng)導(dǎo)同志就科學(xué)預(yù)見了藥品流通體制改革的艱巨性和復(fù)雜性，明確提出了推行藥品集中招標(biāo)采購(gòu)的目的是改變流通方式，深化流通體制改革。

　　《指導(dǎo)意見》和中央領(lǐng)導(dǎo)同志講話的精神，都和藥品集中招標(biāo)采購(gòu)的政策目標(biāo)相關(guān)，都沒有將降價(jià)作為藥品集中招標(biāo)采購(gòu)的政策目標(biāo)。規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)藥行為，首要任務(wù)是制度創(chuàng)新，建立同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)的藥品采購(gòu)制度，對(duì)不規(guī)范的采購(gòu)行為形成制度約束。改變藥品流通方式，推動(dòng)藥品流通體制改革，應(yīng)該從規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品采購(gòu)行為著手。醫(yī)療機(jī)構(gòu)是我國(guó)藥品流通的主要終端渠道，醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立新型采購(gòu)制度對(duì)于我國(guó)藥品流通體制改革的發(fā)展方向具有決定性影響。藥品集中招標(biāo)采購(gòu)是我國(guó)藥品流通體制改革的重要組成部分，也是對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的采購(gòu)制度，實(shí)現(xiàn)藥品采購(gòu)由分散到集中的轉(zhuǎn)變，形成分工制衡、公開透明、誠(chéng)實(shí)信用、充分競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)行機(jī)制，既能夠利用規(guī)模效應(yīng)降低藥品購(gòu)入價(jià)，同時(shí)也能夠有效地遏制藥品購(gòu)銷中的不正之風(fēng)，降低藥品虛高價(jià)格，為我國(guó)藥品流通體制的全面創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

　　需要注意的是，購(gòu)入價(jià)是藥品流通中間環(huán)節(jié)的交易價(jià)格，不是直接影響患者藥品費(fèi)用負(fù)擔(dān)的零售價(jià)格。我國(guó)對(duì)納入醫(yī)保目錄的基本藥物實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。降低藥品零售價(jià)格，是政府的價(jià)格管制職能。也就是說，人民群眾能否通過集中招標(biāo)采購(gòu)受益，是由政府的價(jià)格管制行為決定的。幾年來(lái)，藥品集中招標(biāo)采購(gòu)全面推行，各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品購(gòu)入價(jià)普遍下降，但藥品零售價(jià)的下降幅度卻大相徑庭。有些地區(qū)對(duì)中標(biāo)藥品實(shí)行順加作價(jià)，將集中招標(biāo)采購(gòu)的好處全部給了患者，導(dǎo)致藥品零售價(jià)的大幅度下降；有些地區(qū)對(duì)中標(biāo)藥品實(shí)行先順加，然后將剩余差價(jià)大部分給了患者，也導(dǎo)致藥品零售價(jià)一定程度的下降；有些地區(qū)沒有對(duì)集中招標(biāo)采購(gòu)進(jìn)行價(jià)格干預(yù)，允許醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行最高限價(jià)，得到集中招標(biāo)采購(gòu)的大部分好處，藥品零售價(jià)基本沒有下降。由此可見，降低藥品的成交價(jià)，是通過集中招標(biāo)采購(gòu)實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)行為；降低藥品的零售價(jià)，是通過政府價(jià)格管制實(shí)現(xiàn)的政府行為。集中招標(biāo)采購(gòu)降低了藥品的成交價(jià)，實(shí)現(xiàn)了成交價(jià)的公開透明，為政府降低藥品零售價(jià)提供了有利條件。但最終的藥品零售價(jià)能否降低，降低多少，取決于地方政府主管部門是否作為，如何作為。

　　集中招標(biāo)采購(gòu)是降低藥品虛高價(jià)格的重要因素，但不是決定因素。集中招標(biāo)采購(gòu)的行為主體是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，說明集中招標(biāo)采購(gòu)是商業(yè)活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)性原則；降低藥品虛高價(jià)格，減輕患者藥品費(fèi)用負(fù)擔(dān)，是政府行為，強(qiáng)調(diào)的是公益性原則。盡管二者相互依賴，互為因果，但我們不能混淆市場(chǎng)行為和政府行為的界限，更不能試圖完全依賴集中招標(biāo)采購(gòu)降低藥品虛高價(jià)格，用市場(chǎng)行為取代政府行為。

    李憲法:中國(guó)人民大學(xué)醫(yī)藥物流研究中心副主任